Версия для печати

Отзыв Профсоюза РАН на государственную программу «Научно-технологическое развитие Российской Федерации»

21 сентября 2017 года Минобрнауки опубликовало на Федеральном портале нормативных правовых актов паспорт проекта постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Научно-технологическое развитие Российской Федерации». Данный проект постановления Правительства Российской Федерации (далее – проект ГПНТР) был разработан в соответствии с:

- Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации» (далее – Стратегия);

- распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 июня 2017 года № 1325-р «Об утверждении Плана мероприятий по реализации Стратегии научно-технического развития Российской Федерации на 2017-2019 годы»;

и во исполнение п. 1 «а» Перечня поручений Президента Российской Федерации от 15 января 2017 г. № Пр-75 по итогам заседания Совета по науке и образованию, состоявшегося 23 ноября 2016 года.

Паспорт проекта ГПНТР не содержит детального описания программных мероприятий и носит в этом отношении достаточно декларативный характер. В этой связи сложно провести содержательный анализ проекта ГПНТР. Однако необходимо отметить чрезмерную концентрацию на так называемых «больших вызовах» в подпрограмме 2, посвященной фундаментальным исследованиям. Активно декларируемая именно для этой подпрограммы – что странно уже само по себе – привязка к большим вызовам (см. цель, задачи, ожидаемые результаты), чревата концентрацией финансирования фундаментальных исследования на областях, связанных с текущим набором больших вызовов и потерей исследовательских заделов в иных областях и направлениях науки, практическая значимость которых может резко увеличиться в любой момент. Можно представить себе, что случилось бы с СССР, если бы бюрократам, критиковавшим в 1930-ые годы занимающихся исследованиями в области ядерной физики ученых за оторванность от нужд народного хозяйства, удалось свернуть исследования в области ядерной физики, и у страны не оказалось бы необходимого задела и квалифицированных кадров для развития Атомного проекта. Кроме того, концентрация усилий на списке текущих приоритетов в ущерб внутренней логике развития науки чревата утратой способности отвечать на новые вызовы и неконкурентоспособностью в бурно развивающихся новых направлениях науки.

В этой связи необходимо скорректировать неаккуратные формулировки задач ГПНТР вроде имеющейся на стр.29: «обеспечить получение фундаментальных знаний, необходимых для ответа на существующие и новые большие вызовы». Везде необходимо указывать, что помимо ответа на существующие большие вызовы и определения новых больших вызовов фундаментальные исследования должны способствовать устойчивости и долгосрочному развитию Российской Федерации в целом, а также получению знаний, обусловленных внутренней логикой развития науки.

В связи с краткостью изложения особую значимость приобретает анализ задаваемых индикаторов и показателей ГПНТР. Следует отметить слабый уровень проработки проекта ГПНТР в части программных индикаторов и показателей.

В ряде случаев вызывает удивление сам выбор показателей. О чем, к примеру, должен свидетельствовать рост показателя «доля ученых, не занимающих должностей научных работников»? Отдельный вопрос, что тут понимается под термином «ученый» и каким образом ведется учет числа «ученых, не занимающих должностей научных работников»?

Строки таблиц для целого ряда показателей/индикаторов оставлены незаполненными. Но и в тех случаях, когда отобранные показатели и индикаторы не вызывают вопросов и для них установлены конкретные значения по годам, имеется немало странностей.

Возьмем для примера такой важный показатель как «доля внутренних затрат на исследования и разработки в ВВП». Если с 2017 по 2022 годы значение этого показателя должно увеличиться с 1,1 до 1,2 % ВВП, то в 2023 году он должен составить уже 1,25% ВВП, в 2024 году достичь 1,4% ВВП, а в 2025 году – 1,5 % ВВП. Судя по представленным в проекте ГПНТР данным об объеме бюджетного финансирования ГПНТР по годам, Минобрнауки рассчитывает, что довольно бурный рост внутренних затрат на исследования и разработки в 2022-2025 годы будет происходить в основном за счет внебюджетного финансирования. Так, достаточно консервативная оценка объема ВВП на 2024 год показывает, что запланированное на этот год увеличение внутренних затрат на исследования и разработки на 0,15 % ВВП означает рост финансирования примерно на 200 миллиардов рублей, тогда как увеличение бюджетного финансирования в рамках ГПНТР должно составить чуть более 40 миллиардов рублей. Столь резкие скачки внебюджетного финансирования представляются маловероятными и, во всяком случае, непрогнозируемыми.

Не более проработаны и значения других показателей, причем иногда они не являются корректированными и в тех случаях, когда этого следует ожидать. Так, в приложении № 1 сразу за показателем «доля внутренних затрат на исследования и разработки в ВВП» следует показатель «доля населения, вовлеченного в научную и (или) научно-техническую деятельность». Это показатель также демонстрирует немотивированные скачки: c 2018 по 2019 год он увеличивается с 4 до 5 % (при том, что внутренние затраты на исследования и разработки в 2019 году остаются на уровне 2018 года – 1,12 % ВВП). В следующем году рост показателя составляет всего 0,1% и т.д. Сопоставляя значения этих двух показателей, можно видеть, что внутренние затраты на исследования и разработки с 2018 по 2025 год в отношении к ВВП должны вырасти на 36 %, а доля населения, вовлеченного в научную или научно-техническую деятельность, – в 2 раза. Это означает, что ресурсное обеспечение в расчете на одного исследователя и вовлеченного в научную/научно-техническую деятельность специалиста в 2025 году будет ниже, чем в 2018 году. Снижение ресурсной обеспеченности в расчете на человека, очевидно, не может являться сознательно поставленной целью – это не более чем еще одно свидетельство непроработанности проекта ГПНТР в части программных показателей и индикаторов.

Поскольку именно задаваемые ГПНТР объемы финансирования исследований и разработок оказывают первостепенное влияние состояние научно-технологической сферы, подробно рассмотрим их. Во-первых, необходимо отметить, что из проекта ГПНТР следует, что поставленная в Указе Президента Российской Федерации № 599 от 7 мая 2012 года цель – увеличить внутренние затраты на исследования и разработки до 1,77% ВВП к 2015 году – не будет достигнута даже к 2025 году: к этому сроку долю внутренних затрат на исследования и разработки в ВВП, как было указано выше, предполагается увеличить всего до 1,5% ВВП. Но и этот рост, связанный в основном с увеличением внебюджетной составляющей, как ясно из вышесказанного, запланирован, по-видимому, не в результате серьезной проработки.

В любом случае, планирование внебюджетного финансирования может быть только индикативным, а прямую ответственность государство несет только за объемы бюджетного финансирования. В этой связи особую важность имеет анализ достаточности планируемых объемов бюджетного финансирования ГПНТР.

Консервативный «базовый» сценарий прогноза социально-экономического развития РФ на 2018 – 2020 годы, подготовленный Минэкономразвития, предполагает, что в ближайшие годы темпы роста российской экономики будут превышать 2 % и к 2020 году вырастут до 2,3 %. Как ожидается, инфляция не будет превышать установленного Центральным банком России целевого показателя – 4 %. При этом проект ГПНТР предусматривает, что бюджетные расходы в рамках ГПНТР с 2018 по 2020 годы должны возрасти всего на 7,7 %, что означает снижение бюджетных расходов на ГПНТР по отношению к ВВП.

Необходимо учитывать, что «базовый» сценарий предусматривает фиксацию базовой цены нефти марки Urals на уровне 40 долларов США за баррель и сохранение антироссийских санкций на протяжении трех ближайших нет. Как минимум, в случае с ценой на нефти такой сценарий выглядит избыточно консервативным: текущая ситуация на нефтяном рынке и прогнозы международных агентств и коммерческих организаций предполагают, что цена нефти в ближайшие годы будет превышать прогнозный уровень. Соответственно, рост российской экономики может оказаться выше запланированного, в результате чего падение уровня бюджетных расходов по отношению к ВВП может оказаться еще более значительным.

Если рассматривать более отдаленную перспективу, то объем бюджетного финансирования ГПНТР с 2018 по 2025 годы планируется увеличить на 46 % в номинальном выражении. В случае, если темпы роста российской экономики в период сохранятся на уровне 2 %, а инфляция – на уровне 3-4 %, бюджетные расходы на ГПНТР в отношении к ВВП останутся на уровне 2018 года. С учетом того, что на среднесрочную перспективу планируется заметное сокращение оборонных расходов по отношению к ВВП, в том числе – расходов на прикладные научные исследования в области национальной обороны с 0,4 % ВВП в 2017 году до 0,3 % ВВП в 2020 году, – бюджетная часть внутренних затрат на исследования и разработки в отношении к ВВП в дальнейшем будет сокращаться.

Государственные расходы на исследования и разработки в России в отношении к ВВП в настоящее время не являются рекордными в мире: существующий в настоящее время уровень государственных расходов на эти цели в целом типичен для развитых государств и заметно уступает показателям государств-лидеров, таких, как Южная Корея. Поэтому снижение уровня государственных расходов на исследования и разработки в отношении к ВВП не может быть целью ГПНТР и планируемые объемы бюджетного финансирования ГПНТР должны быть пересмотрены в сторону увеличения.

Отдельно следует остановиться на объеме финансирования фундаментальных исследований в рамках подпрограммы 2 ГПНТР. Предполагается с 2018 по 2025 годы увеличить его на 46 % в номинальном выражении, как и объем бюджетного финансирования ГПНТР в целом. Т.е., исходя из разумных предположений об уровне инфляции и темпах экономического роста, он останется на уровне 2018 года. Соответственно, после скачка с примерно 0,13% ВВП в 2017 году до 0,16% в 2018 году государственные расходы на фундаментальные исследования в отношении к ВВП в последующие годы увеличиваться практически не будут. Однако если объем государственного финансирования исследований и разработок в целом в настоящий момент сопоставим с тем, что имеет место для развитых стран мира, то в случае фундаментальных исследований это не так.

По данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), наиболее развитые страны ОЭСР (США, Япония, Франция, Нидерланды и т.д.) расходуют на фундаментальные исследования 0,4 – 0,6 % ВВП, среднеразвитые страны ОЭСР (Венгрия, Греция, Польша, Португалия, Эстония) – 0,2 – 0,4 % ВВП. В 2014 году российские расходы на фундаментальные исследования составляли 0,18 % ВВП, в 2015 году – упали до 0,16 % ВВП (в т.ч. 0,15 % – средства федерального бюджета).

Если будут реализованы заложенные в ГПНТР планы по финансированию фундаментальных исследований, то общие расходы на фундаментальные исследования в России на период до 2025 года сохранятся на уровне 0,17 % ВВП. Это уровень развивающихся стран, таких как ЮАР (0,17 % ВВП) и Мексика (0,16 % ВВП). Напомним, что финансирование фундаментальных исследований из средств федерального бюджета в отношении к ВВП в 2009 году в России составляло 0,21 % ВВП.

По мнению Профсоюза работников РАН, выход финансирования фундаментальных исследований по отношению к ВВП на уровень развитых стран является необходимым условием успешного развития науки в России, увеличения ее конкурентоспособности. К концу срока реализации Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации целесообразно довести расходы федерального бюджета на фундаментальные исследования до 0,35 – 0,4 % ВВП – нижней границы типичного для развитых государств уровня финансирования фундаментальной науки. Исходя из этого, в рамках ГПНТР стоит вывести объем бюджетных расходов на фундаментальные исследования к 2025 году на уровень 0,25 % ВВП. Решение этой задачи является возможным с учетом как необходимости увеличения общего объема бюджетного финансирования ГПНТР, так и постепенного увеличения доли расходов на фундаментальные исследования в общих бюджетных расходах на ГПНТР. Последнее является целесообразным в силу того, что все большую роль в финансировании прикладных исследования должен играть бизнес и, соответственно, государство во все большей степени будет сосредотачиваться на финансировании того, что лежит в сфере его естественной ответственности: фундаментальных исследований, инфраструктуры научно-технологической деятельности и т.д.

В целом следует отметить, что в проект ГПНТР в силу недостаточного уровня планируемого бюджетного финансирования, непроработанности и декларативности не в состоянии гарантировать успешное развитие научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации и нуждается в значительной переработке с учетом высказанных выше замечаний. Особенно важным является адекватное финансовое обеспечение решения поставленных задач, которое по многим направлениям в проекте ГПНТР отсутствует. Необходимо, в том числе:

- в целях выполнения Указа Президента Российской Федерации № 599 от 7 мая 2012 года установить плановый объем внутренних затрат на исследования и разработки в отношении к ВВП в 2025 году на уровне не ниже 1,77 % ВВП;

- установить более плавный и равномерный рост внутренних затрат на исследования и разработки по годам, в том числе – в части бюджетного финансирования;

- увеличить планируемые объемы бюджетного финансирования ГПНТР, в том числе обеспечить вывод бюджетного финансирования на фундаментальные исследования к 2025 году на уровень 0,25 % ВВП.

Председатель профсоюза работников РАН Калинушкин В.П.

23 ноября 2017 г.

Источник: Профсоюз работников РАН