Версия для печати

Закон о творческих людях

Какие изменения нужны в российском законодательстве для формирования эффективной и комфортной для творческих людей национальной научно-технологической системы, которая обеспечит успешную реализацию «жизненного цикла» идей, STRF.ru рассказала заместитель министра образования и науки Российской Федерации Людмила Огородова.

Людмила Михайловна, чем вызвана необходимость разработки проекта федерального закона с рабочим названием «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации»?

- Первая и, пожалуй, самая главная причина - за последние 20 лет, прошедшие с момента принятия Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» (N 127-ФЗ от 23.08.1996), изменилась система общественных отношений в этой сфере. Я имею в виду не только Россию, процессы изменений происходят во всем мире. Появились глобальные производственные цепочки, тысячекратно ускорился обмен знаний и, как следствие, изменилась скорость их практического освоения – от идеи до её воплощения в продукте, услуге, зачастую принципиально меняющем наше существование, проходит крайне мало времени. Меняется главный ресурс экономики – от сырьевой эпохи мы переходим к эпохе идей и безлюдных производственных технологий. Этот глобальный процесс технологического развития фактически определяет новую роль науки – науки как «ядра» экономического развития, национальной независимости, вообще уровня значимости и конкурентоспособности нации в мире. Способность генерации, передачи, практического освоения идей, умение создавать и управлять интеллектуальным капиталом, талант создания востребованных миром технологий и продуктов, умелого распоряжения ими для решения задач национального развития становится ключевым фактором устойчивости государства.

Творческие и талантливые люди, способные формировать новое знание, активные учёные, способные найти способы его применения, инженеры, способные довести это до реальной технологии и продукта, наконец, новаторы, обладающие талантом довести этот продукт до общества, - это источник развития и роста нации. Следует подчеркнуть роль новаторов – их задача не менее сложна, чем задача учёных, ведь они не только создают новый продукт, но и обеспечивают его продвижение в обществе, формируют новую культуру потребления, основанную на научном знании.

Концептуальные же положения действующего «закона о науке» формовались в совершенно других условиях - условиях становления новой экономики России, где идеи отнюдь не были ключевым фактором развития. В эту эпоху наука отчасти оказывалась на периферии экономических отношений, и важнейшей задачей была задача её сохранения. Фактически речь шла о «консервации» исторически сжившейся «советской науки». В этой концепции не было место для технологий, и никоим образом не затрагивался вопрос практического освоения результатов исследований и разработок, то есть вопрос инноваций. Отдельные фрагменты, связанные с регулированием инновационной деятельности, в законе появились много позже – в 2011 году, спустя 15 лет.

Второе, о чём следует сказать, - невероятно быстрое развитие международной научно-технологической системы, глобализация исследовательских процессов приводят к тому, что мы наблюдаем не только процесс динамичного обновления и унификации национальных норм, но впервые - появление наднационального регулирования. Это обусловлено глобализацией исследовательских коллабораций, необходимостью ответов на глобальные вызовы, с которыми будут сталкиваться исследовательские комплексы стран. Такие акты, создающие правовую базу науки, есть и в странах-членах ЕС, и в США: US-EU Agreement for Scientific and Technological Cooperation, EU and US agree to cooperate on environmental research and ecoinformatics.

Для России отражение глобальных трендов изменения регулирования в таких условиях состоят в смещении акцента от управления организациями к управлению исследовательскими проектами, от жёсткой постановки задач к «мягкому» управлению творческой активности через систему приоритетов.

В этом смысле и по моделям организации исследований и разработок, и по инструментам их поддержки национальное законодательство выглядит достаточно архаичным, а в отдельных элементах – несовместимым даже в части терминологической со складывающейся системой междурядных правоотношений. Преодоление архаичности и несовместимости – это важнейшая задача, которая должна быть решена при разработке законопроекта. Кстати, следствием усиливающегося разрыва было резкое падение доли российского «научного продукта» в мире, снижение доли публикационной активности.

Только в 2014–2015 годах мы смогли преодолеть этот негативный тренд и после падения доли публикаций до 2,09% вышли на устойчивый рост, достигнув в 2015 году 2,28%.

Это что касается сферы фундаментальной науки, а в части прикладных исследований, разработок – нам ещё это предстоит.

Третья проблема, о которой стоит сказать, - проблема системности регулирования. Сейчас нормы, определяющие функционирование исследовательских организаций, инноваций, учёных, территорий с высоким научно-техническим потенциалом рассредоточены более чем в 25 законодательных актах: Налоговом и Бюджетном кодексах, законе о наукоградах – можно долго перечислять. Современное законодательное поле не систематизировано, фактически его можно назвать фрагментарным регулированием. Эта фрагментарность препятствует реализации «жизненного цикла» идей. Да и сам базовый закон тоже по сути стал достаточно бессистемным правовым актом - в него внесено за период его действия более 30 изменений. В результате отдельные части излишне детализированы, например, вопросы присуждения учёных степеней, а какие-то вопросы - оценка результативности научных организаций, правовой статус экспертных организаций - остались вне нормативного поля. Безусловно, всё это не позволяет сформировать компактную, эффективную и комфортную для творческих людей национальную научно-технологическую систему, сделав науку действительно «ядром» национального развития и позиционирования в мире.

Часть норм, предлагаемых в проекте концепции нового закона, дублирует нормы, содержащиеся в 127-ФЗ. Предполагается, что новый закон в будущем заменит действующий «закон о науке»? Если так, в чём принципиальное отличие разрабатываемого нормативного акта?

- Новеллы законопроекта следуют из основной идеи - наука, научное и техническое творчество как источник социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности.

Десятилетия научные организации были встроены в модель, в которой науке существовать было затруднительно - в первую очередь это и архаичные, некомфортные для осуществления научной, научно-технической, инновационной деятельности формы бюджетных учреждений. Посмотрите на все изменения законодательства, например 217-ФЗ, который делает исключения и предоставляет свободу научным и образовательным организациям учреждать малые предприятия. Но мы понимаем, что создание малых компаний - неотъемлемая часть научного процесса. Тем не менее, мы расцениваем это право не как естественную необходимость, а как некоторый специальный механизм, и для решения этой задачи потребовались специальные оговорки в законодательстве. Другой пример - законодательство о проведении конкурсов, безусловно, важное и необходимое при осуществлении госзакупок, но явно дискомфортное для приобретения уникального научного оборудования. Ввоз вывоз материалов для научных исследований также не может быть в рамках стандартных процедур. Наука - она всегда уникальна, неповторима и не может нормально существовать в рамках стандартной логики бюджетных отношений.

Постепенное ослабление «давления» на науку, безусловно, важно, но перед нами стоит более амбициозная задача - резкое увеличение продуктивности и акселерации всей научно-технологической системы, решить которую малыми шагами и точечными коррективами законодательства невозможно. Поэтому

нормы закона определят новые формы организации исследовательской деятельности, новые инструменты её поддержки, основанные на принципе свободы научного творчества, дерегулирования и развития системы саморегулирования, основой которой должна стать экспертиза и репутация исследователя, исследовательской организации.

Вторая важная задача: закон закрепит новую модель управления в сфере науки, технологий и инноваций на всех уровнях - от конкретной организации до муниципалитета, субъекта Федерации и государства в целом. Компактная, современная и высокотехнологичная система управления, построенная на информационных системах, отказ от системы «отчётности» и переход к системе управления результатами, модель «мягкого» государственного управления через систему приоритетов - все эти вопросы найдут отражение в законопроекте. Одновременно будут предложены и новые организационные модели, создающие возможности формирования научных холдингов для решения масштабных национальных исследовательских задач, координации на территориях интенсивного научно-технологического и инновационного развития.

При этом если в регулировании исследовательской и инновационной деятельности стоит задача реализовать принципы дерегулирования и диспозитивные нормы, оставляющие максимальную свободу исследовательским коллективам и организациям, то в отношении системы управления, напротив, будет реализован императивный подход, устанавливающий необходимые полномочия и не допускающий их расширительного толкования.

Третий важный аспект - он тоже следствие идеи науки как «ядра» социально-экономического и общественного развития - формирование новых инструментов влияния науки на общество. В законопроекте появятся совершенно новые статьи, формирующие пространство для развития научно-популярной деятельности, инструменты увеличения восприимчивости общества к инновациям, влияния на образовательную систему.

И, пожалуй, самое главное в идее закона - это не закон об «изолированной» системе науки и её отношениях с государством, это - закон о творческих людях.

В толковом словаре Ожегова «творчество» определяется как создание новых по замыслу культурных и материальных ценностей. В этом смысле получение новых знаний, поиск их практического применения, создание и продвижение нового продукта - всё, что мы привыкли называть научной, научно-технической и инновационной деятельностью, всё это из одного источника - творчески активного человека. И для того чтобы именно такое творчество в широком смысле стало механизмом и одновременно ресурсом развития, исходят все положения законопроекта.

То есть закон определяет, как и с помощью каких инструментов могут быть организованы и поддержаны творческие проекты, как могут быть построены организации науки - места особой концентрации творческого потенциала. Каковы принципы доступа к инфраструктуре и научно-технической информации. Какова ответственность государства за создание среды, комфортной до реализации творческого замысла. Наконец, как строится в этих условиях карьера творческого человека, где бы он ни работал - в научной организации или в производственной, в малом предприятии. Свобода выбора наилучшей траектории реализации - это задача законопроекта, которая будет решена, поскольку мы охватываем все аспекты деятельности - от идеи до её воплощения в продукте.

На мой взгляд, это очень важно -

системность подхода в регулировании позволяет преодолеть ощущение неопределённости карьеры, позволяет видеть учёному способы самореализации - от собственных идей до участия в масштабных проектах, приоритетах, инициированных для ответа на глобальные вызовы.

Не слишком ли зарегулирует разрабатываемый правовой документ, вопреки декларации о снижении административной нагрузки, отношения в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности?

- Безусловно, сфера науки и технологий, сфера инноваций - наиболее деликатные области, где вопрос излишнего регулирования не просто вреден, а опасен. И чем менее устоявшимися являются такие взаимоотношения в обществе, чем меньше практики правоприменения, тем более опасно вторгаться в них правовыми инструментами.

Именно поэтому объём регулирования непосредственно инновационной деятельности в законопроекте достаточно ограничен - в России не сформировалось устойчивой системы отношений в этой области. Именно поэтому мы стремились избежать здесь излишних норм, рассматривая инновационную деятельность как логичный и важный элемент взаимодействия науки, бизнеса общества, но в большей степени реализуемый через самоорганизацию соответствующих отношений.

Однако неполнота норм, правовые пробелы - тоже недопустимы. Система отношений должна описываться полностью, иначе она не является системой, способной создавать нужный продукт для общества. Продуктом научно-технологической системы являются новые знания, механизмы их распространения и освоения, созданные высокотехнологичные продукты и услуги. Поэтому перед нами стоит сложная задача - найти «золотую средину» - обеспечить полноту правового регулирования и одновременно избежать излишних, ограничивающих норм.

Что касается вашего вопроса, вы говорите об «административной нагрузке» - а это нечто иное, чем правовое регулирование. Административная нагрузка у нас обусловлена тем, что сегодня управление наукой со стороны государства реализуется как управление сетью подведомственных учреждений, со всеми вытекающими отсюда административными процедурами - гипертрофированными ограничениями в управлении имуществом, в управлении финансовыми ресурсами, наконец – в управлении результатами. Фактически вместо поощрения и стимулирования научной, научно-технической, инновационной деятельности мы управляем организациями. И снижение или даже, сказать смелее, - отказ от сложившейся административной системы управления возможен только через создание системы правил, норм, по которым живут учёные, научные коллективы, лаборатории, организации, наконец, консорциумы таких организаций.

Система прозрачных и простых правил, то есть норм, регулирующих деятельность, - неотъемлемая часть изменения системы управления исследованиями и ухода от «административной нагрузки».

Каковы сроки подготовки и утверждения концепции закона и, далее, разработки самого законопроекта? Предполагается ли привлекать в работе над ними научную общественность, и в каких формах?

- 2016 год всецело будет посвящён разработке концепции законопроекта. В конце прошлого года мы разослали проект концепции на согласование в федеральные органы исполнительной власти. Этот формальный процесс согласования сопровождается большой параллельной работой с общественностью, с ведущими учёными, Советом по науке при Минобрнауки России, Российской академией наук, институтами развития. Основной площадкой обсуждения является Государственная Дума - именно по предложению министра Дмитрия Викторовича Ливанова председатель Государственной Думы Сергей Евгеньевич Нарышкин принял решение о формировании в законодательном органе власти специальной рабочей группы. Совсем недавно решением Сергея Евгеньевича расширен и обновлён её состав.

Обсуждение отдельных разделов, структуры законопроекта велось и ведётся на самых разных площадках. В частности, когда мы ещё только приступили к работе над концепцией, структура законопроекта была представлена и одобрена на открытом заседании Комитета Госдумы по науке и наукоёмким технологиям, который прошёл в президиуме Российской академии наук. В апреле концепция будет обсуждаться вместе с профильным комитетом Госдумы в Сколкове.

Какие новые правовые механизмы появятся в результате принятия этого закона и как они повлияют на развитие национальной научно-технологической системы, российской экономики в целом?

- Совершенно правильный вопрос. Вы знаете, что Президентом Российской Федерации дано поручение о разработке Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период. Именно стратегия определит задачи, структуру организации, механизмы и инструменты научно-технологического и, соответственно, экономического и общественного развития России, в основе которых лежит наука, новые знания, способы их практического освоения. То, что разработка концепции законопроекта и, впоследствии, самого законопроекта тесно связаны с разрабатываемой стратегией, - не случайность. Именно новый закон о научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации должен создать новую систему правил и общественных механизмов, необходимых для реализации стратегии.

Наука и технологии России