http://93.174.130.82/news/shownews.aspx?id=03abf830-481a-4545-99f2-12beec5df532&print=1© 2024 Российская академия наук
Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации до 2035 года (далее - Стратегия), разрабатываемая в соответствии с поручением Президента России № Пр-1369, п. 2-а от 14 июля 2015 года, должна стать документом государственного стратегического планирования, который определит развитие сферы науки, технологии и инноваций в России на долгосрочный период. Опубликованный на Федеральном портале проектом нормативных актов 21 июня 2016 года проект Стратегии, разработанный Министерства образования и науки Российской Федерации, по мнению Профсоюза работников РАН, не приведет к улучшению ситуации в науке и не ускорит научно-технологическое и инновационное развитие страны.
Проект Стратегии, как и положено, начинается с анализа предмета. По мнению Профсоюза работников РАН, представленный в первом разделе документа анализ страдает фрагментарностью и отсутствием системности. На его основе сложно сделать вывод, что хорошо и что плохо в ныне существующем научно-технологическом секторе страны, что следует менять, а что сохранять и развивать.
Основной недостаток проекта Стратегии – отсутствие каких-либо конкретных положений, характеризующих объемы финансирования исследований и разработок, в том числе, со стороны государства. Не установлены даже целевые показатели по внутренним расходам на исследования и разработки, которые должны быть достигнуты к концу срока действия Стратегии. Без такой конкретики данный проект представляет собой не более чем упражнения в беллетристике.
В проекте Стратегии, правда, формулируется «бюджетное правило», которое после «завершения организационной трансформации научно-технологической системы» призвано обеспечить:
«превышение темпа прироста государственных расходов на исследования и разработки в 1,5 раз над темпами прироста доходов от экспорта прав на результаты исследований и разработок, в том числе экспорта технологий;
долю финансирования фундаментальных и поисковых научных исследований в объеме не менее 2/3 затрат на исследования и разработки из бюджета в целом;
темп прироста инвестиций на поддержку прикладных исследований и экспериментальных разработок, эквивалентный темпам прироста объемов дохода от экспорта высокотехнологической продукции».
Предлагаемое правило вызывает сразу несколько вопросов. Этап «организационной трансформации» завершается в 2018 году, и если следовать «бюджетному правилу», то за эти годы произойдет полная смена государственных приоритетов в области финансирования исследований и разработок – перенос центра тяжести с прикладных исследований и разработок на фундаментальные (и поисковые) исследования. Сама по себе такая постановка вопроса вполне разумна (пропорции – отдельный вопрос), но проводить столь существенные изменения за 2 года в период экономического кризиса крайне опасно. Выполнение подобного правила может привести к уменьшению финансирования исследований и разработок (в случае неблагоприятного развития экономической ситуации) или обязать государство пойти на небывалые (в отношении к ВВП) по мировым меркам расходы на исследования и разработки. Таким образом, введение такого правила является совершенно нецелесообразным: оно не дает возможности вести предсказуемую и понятную политику государственного финансирования сектора исследований и разработок.
Амбициозные цели, поставленные в проекте Стратегии, требуют серьезных финансовых вложений. Глобальная конкурентоспособность страны требует выхода по объему затрат на уровень наиболее развитых стран. В настоящее время в США внутренние затраты на исследования и разработки составляют 2,8 % ВВП, в Китае – 2,1 % ВВП, в Японии – 3,4 % ВВП, в Южной Корее – 3,8 % ВВП, в наиболее развитых странах Европы внутренние затраты на исследования и разработки находятся на уровне 2,5 - 4 % ВВП.
В документах масштаба долгосрочной стратегии естественно ожидать целеполагания – установления целевых показателей, которые государство считает необходимым достичь. Для России логично установить показатель на уровне развитых стран – внутренние затраты на исследования разработки должны достигнуть 3 % ВВП. Таким образом установленная Стратегией доля внутренних затрат на исследования и разработки в ВВП должна носить индикативный характер, а величины расходов бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов должны быть жестко заданы как нижний предел государственных расходов на исследования и разработки в соответствующий период. Подобная ясность важна как для самого государства (позволит ему просчитывать расходы бюджетов разных уровней на НИОКР), так и для научных организаций и исследователей.
В настоящее время практически невозможно определить, в какой перспективе в какой мере расходы на финансирование прикладных исследований и разработок должны делить между собой федеральный бюджет, региональные бюджеты и государственные внебюджетные фонды. Однако с фундаментальными научными исследованиями ситуация гораздо проще: фундаментальная наука даже в наиболее экономически развитых странах была и остается сферой ответственности государства. К примеру, в США три четверти расходов на науку в целом приходится на долю бизнеса, однако картина разительно меняется, если посмотреть на финансирование фундаментальной науки. Согласно статистике, приводимой Национальным научным фондом США, в последние годы доля средств бизнеса в финансировании фундаментальной науки не превышала 6 %, а основную нагрузку (~ 60 %) нес федеральный бюджет США (остальные деньги – средства штатов, университетов, некоммерческих организаций и фондов и т.д.).
Рассматривая необходимый уровень фундаментальных научных исследований, следует обратиться к опыту развитых стран. Статистика Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) дает общую картину по развитым странам. Данных отдельно по расходам государственного бюджета нет, но в подавляющем большинстве стран доля государства в финансировании исследований и разработок выше, чем в США, и доля государственного бюджета в финансировании фундаментальной науки заметно превышает 60 %.
Тройка лидеров по расходам на фундаментальную науку в отношении к ВВП – Швейцария (0,9 % ВВП) Южная Корея (0,76 % ВВП) и Исландия (0,65 % ВВП). Россия, с ее 0,18 % ВВП (в т.ч. 0,17 % ВВП – из средств федерального бюджета) в благополучном 2014 году, отстает не только от наиболее развитых в научно-технологическом отношении стран Европы, таких как Франция (0,54 % ВВП) или Нидерланды (0,56 % ВВП), но и от Эстонии (0,37 % ВВП), Словакии (0,31 % ВВП), Словении (0,31 % ВВП), Португалии (0,28 % ВВП), Испании (0,27 % ВВП), Венгрии (0,23 % ВВП), Польши (0,23 % ВВП). Единственные две страны ОЭСР, которые отстают от России по этому показателю, – это Чили (0,12 % ВВП) и Мексика (0,11 % ВВП). Даже находящаяся в состоянии тяжелейшего финансово-экономического кризиса Греция тратит на фундаментальные научные исследования 0,28 % ВВП.
В Стратегии необходимо жестко зафиксировать минимальные допустимые расходы федерального бюджета на различных этапах ее реализации таким образом, чтобы обеспечить постепенное приближение хотя бы к уровню среднеразвитых стран. На первом этапе необходимо довести объем расходов федерального бюджета на фундаментальную науку, как минимум, до 0,2 % ВВП, в среднесрочной перспективе – до уровня не ниже 0,25 % ВВП, наконец, в более долгосрочной перспективе они должны превысить 0,3 % ВВП.
Еще один кардинальный недостаток проекта Стратегии – это практически полное игнорирование задачи по созданию благоприятной для развития науки и технологий нормативно-правовой базы. Между тем, устранение бюрократических барьеров, совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы – это фактически единственный реальный путь стимулирования развития науки и инноваций в условиях достаточно жестких бюджетных ограничений.
В проекте Стратегии сказано, что «за период 2005–2016 годов …решены необходимые задачи по совершенствованию нормативной базы исследований и разработок, улучшению условий труда научных работников, созданы условия коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности». Это утверждение не соответствует действительности. В настоящее время особенности науки и творческой деятельности во многих «системных» законодательных актах (таких как закон о контрактной системе), законодательных актах более частного характера и в нормативно-правовых актах более низкого уровня учтены в малой мере или не учтены вообще.
Неадекватное правовое регулирование наносит серьезный вред, оно приводит к нерациональному расходу рабочего времени и выделяемых средств. Бюрократизация научной и научно-технической деятельности нарастает, к давно уже существующим проблемам (правила закупок, таможенные правила, статус научных организаций, формат финансирования государственного задания и т.д.) постоянно добавляются новые - от уже требуемого нормирования научных работ при формировании государственного задания до предложений по введению специальных процедур управления научными исследованиями по правилам производства массовой продукции.
В Стратегии необходимо обозначить в качестве одного из приоритетов системную работу по совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы в части регулирования научной и инновационной деятельности. Уже на первом этапе следует выявить и исправить законодательные и нормативно-правовые акты, снижающие эффективность научной и инновационной деятельности.
При этом подход к совершенствованию нормативной базы должен быть системным, а не базироваться на использовании различных стереотипов. К примеру, в плане совершенствования работы научных организаций в проекте Стратегии предлагается следующее: «Изменение моделей функционирования научных организаций, обеспечивающих наиболее благоприятный режим для проведения исследований и разработок, в том числе в сетевом формате, поэтапный переход к формам автономных организаций или публичных компаний, в том числе с вхождением в уставной капитал частных инвестиций». Применительно к ведущим фундаментальные исследования организациям переход к форме публичных организаций может быть разумным лишь в выделенных случаях. Переход же к форме автономных организаций не решает множества проблем, в том числе, связанных с форматом государственного задания.
Ниже перечислены только некоторые серьезные проблемы регулирования научной деятельности, которые следует решить для повышения результативности работы научных и инновационных организаций. Необходимо:
- резко упросить весь комплекс процедур планирования и осуществления закупок товаров, работ и услуг для выполнения НИОКР; - существенно изменить понятие государственного задания для научных организаций, учесть соответствующую особенностям научной деятельности множественность источников государственного финансирования исследовательских и технологических работ; - обеспечить особый порядок таможенных процедур при поставке научного оборудования и расходных материалов для нужд научных организаций, обеспечивающий, в том числе, оперативную и бесперебойную доставку реактивов, образцов, нулевые ставки таможенных пошлин и НДС и т.д.; - существенно упростить визовые и миграционные правила для исследователей и преподавателей, не являющихся гражданами России.
- резко упросить весь комплекс процедур планирования и осуществления закупок товаров, работ и услуг для выполнения НИОКР;
- существенно изменить понятие государственного задания для научных организаций, учесть соответствующую особенностям научной деятельности множественность источников государственного финансирования исследовательских и технологических работ;
- обеспечить особый порядок таможенных процедур при поставке научного оборудования и расходных материалов для нужд научных организаций, обеспечивающий, в том числе, оперативную и бесперебойную доставку реактивов, образцов, нулевые ставки таможенных пошлин и НДС и т.д.;
- существенно упростить визовые и миграционные правила для исследователей и преподавателей, не являющихся гражданами России.
Отдельно следует поставить вопрос о качестве государственного управления научной и инновационной сферой в широком контексте. Необходимо внедрение системного подхода к управлению научной сферой, в частности, хотя бы согласование между собой принимаемых различными ведомствами (и даже одним ведомством) управленческих решений. Должны быть выработаны механизмы открытого и квалифицированного общественного обсуждения принимаемых управленческих решений (включая квалифицированную оценку возможных результатов управляющего воздействия). Реформирование научной сферы должно проводиться менее поспешно и более взвешенно. Нельзя, как это сейчас делается, пытаться решить одновременно задачи, которые необходимо решать последовательно. К примеру, не логично проводить реструктуризацию научных организаций, в том числе, путем слияния разнопрофильных институтов, до проведения оценки результативности их работы.
Рассматривая более частные недостатки, стоит отметить декларативность и непроработанность многих формулировок, даже наличие нестыковок в различных местах проекта документа. К примеру, на странице 37 проекта Стратегии, где характеризуются основные результаты реализации Стратегии, указано, что «вклад внебюджетных источников, включая управление правами на результаты интеллектуальной деятельности, превышает 70% от общего объема финансирования исследований и разработок». На странице же 39 говорится о «достижении паритетного соотношения бюджетной и внебюджетной поддержки исследований и разработок».
Приведем только два примера невнятных и странных формулировок. На странице 26 проекта Стратегии говорится: «Переход к новой модели финансового обеспечения научных организаций, гарантирующей стабильный объем базовых средств на проведение исследований и разработок, определяемый на основе:
востребованности научной, технологической и социальной инфраструктуры коллективного пользования, в том числе коллективами исследователей и инженеров негосударственных организаций и предприятий; перечня научных и научно-технических проектов, реализуемых по инициативе организации, совокупный объем которых зависит от показателей ее результативности; выполнения значимых государственных функций, в том числе функций по обеспечению технологического трансфера; проектирования затрат на реализацию целевых программы развития организаций-лидеров».
востребованности научной, технологической и социальной инфраструктуры коллективного пользования, в том числе коллективами исследователей и инженеров негосударственных организаций и предприятий;
перечня научных и научно-технических проектов, реализуемых по инициативе организации, совокупный объем которых зависит от показателей ее результативности;
выполнения значимых государственных функций, в том числе функций по обеспечению технологического трансфера;
проектирования затрат на реализацию целевых программы развития организаций-лидеров».
Задача перехода к модели финансового обеспечения научных организаций, гарантирующей стабильный объем базовых средств на проведение исследований и разработок, очень важна, однако для ее решения явно недостаточно указать разнородный перечень источников финансирования, часть из которых, безусловно, не может быть даже отнесена к "базовым" средствам (инициативные проекты).
На странице 39 проекта Стратегии ставится декларируется «вхождение профессий ученого, инженера и технологического предпринимателя в тройку наиболее престижных в обществе» как результат реализации Стратегии. Подобного рода некорректные формулировки (не существует профессии «ученый») и легковесные обещания выглядят анекдотично и недопустимы в документах такого уровня.
Перечисление серьезных недостатков проекта Стратегии можно продолжить, но уже сказанного выше достаточно, чтобы констатировать: проект Стратегии нуждается в кардинальной переработке. Профсоюз работников РАН готов участвовать в этом процессе.
Источник: Профсоюз работников РАН