http://93.174.130.82/digest/showdnews.aspx?id=a1fc0a65-f566-4f18-8ec5-71c984847b36&print=1
© 2024 Российская академия наук

ЮБИЛЕЙ РФФИ: МЕТОДОМ СРАВНЕНИЯ

В последние годы наиболее динамично развивается такой инструмент научной политики, как конкурсное финансирование исследований. В сфере фундаментальной науки необходимым элементом эффективного конкурсного процесса является научная экспертиза, или рецензирование. Более точно содержание этого специфического механизма передает английское выражение “peer review”, которое можно перевести как “оценка равным”, причем “peer” буквально означает не просто “равного”, а “равно благородного”. Суть этой процедуры, впервые примененной в работе журнала Лондонского королевского общества, заключается в том, что труд ученого оценивается такими же, как он сам, специалистами.

В политкорректной Америке элитаристский оттенок этого термина способен вызывать негативную реакцию, поэтому в официальном обороте его целенаправленно заменяют на “merit review” - “оценка по достоинствам”. Смысл процедуры от этого не меняется: труд ученого может быть адекватно оценен только его коллегами по научной специальности, обладающими сопоставимым уровнем профессиональной подготовки и опытом исследовательской работы.

Возникнув в недрах редакций научных журналов, сегодня рецензирование широко применяется в практике государственных и частных организаций, выделяющих гранты на проведение исследований. Особое значение она приобрела после возникновения фондов поддержки науки, имеющих национальный масштаб. Новаторами здесь выступили Общество поддержки немецкой науки, возникшее в 1920 году и воссозданное в 1951-м как Немецкое научно­исследовательское сообщество, а также Национальный научный фонд США (National Science Foundantion - NSF), учрежденный в 1950 году.

Созданный намного позже Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ) во многом заимствовал этот подход. Однако даже поверхностный взгляд позволяет увидеть значительные различия в экспертных процедурах.

Попытаемся сравнить экспертные системы NSF и РФФИ и немного поразмышлять о возможных путях улучшения экспертной работы российского фонда.

Экспертиза по-американски

NSF - единственная государственная организация США, поддерживающая фундаментальные исследования практически по всем направлениям науки. Фонд обладает статусом федерального агентства, что делает его частью исполнительной ветви власти. Однако принципы работы фонда, предполагающие постоянное участие действующих ученых, позволяют ему выступать еще и в качестве института, представляющего интересы научного сообщества.

Основная форма деятельности NSF - распределение грантов, направленных на поддержку исследовательских проектов. Он работает по принципу “снизу ­вверх”, то есть инициатива проведения исследований в большинстве случаев исходит непосредственно от ученых. Фонд принимает заявки по “большинству направлений научных исследований” и фактически обязуется рассмотреть любую заявку, поступившую от “квалифицированного ученого, инженера или преподавателя”. Заявка направляется программному администратору, ответственному за конкурсный отбор по определенному направлению. Администратор рассматривает ее самостоятельно, а также обязан организовать оценку не менее чем тремя привлеченными экспертами.

Принципиальный момент заключается в том, что эксперты участвуют в работе фонда на общественных началах. Членам экспертных советов возмещаются расходы, связанные с командированием к месту заседания. Эксперты, готовящие письменные отзывы в системе удаленного доступа “FastLane”, не получают никаких выплат.

Бесплатная экспертиза фактически служит механизмом контроля за деятельностью фонда со стороны научного сообщества. Участие в ней воспринимается как почетная обязанность, к исполнению которой привлекаются только наиболее квалифицированные специалисты. Если же в сообществе сложится мнение, что администрация фонда субъективна в своих решениях или пренебрегает мнением ученых, нормой могут стать систематические отказы на обращения фонда. В принципе, научное сообщество может даже парализовать его деятельность, хотя на практике таких ситуаций никогда не возникало.

Для подавляющего большинства заявок, поступающих в NSF, внешняя экспертиза является обязательной. Однако ключевую роль в принятии решений о поддержке или отказе в финансировании играют программные администраторы.

Организуя экспертизу, администратор может выбрать одну из трех процедур:

- удаленное рассмотрение: заявки направляются экспертам через систему “FastLane”;

- рассмотрение экспертным советом: заявки обсуждаются группой ученых, которые готовят коллективное заключение;

- объединенная процедура, которая может быть осуществлена по одной из двух схем: а) эксперт готовит письменный отзыв в системе удаленного доступа и вместе с тем участвует в заседании совета; б) экспертный совет обсуждает отзывы, подготовленные экспертами, не участвующими в заседании.

В работе экспертных советов NSF четко прослеживается реализация принципа самоуправления научного сообщества: в подавляющем большинстве случаев окончательные решения программных администраторов совпадают с рекомендациями советов. Если же учесть, что среди программ NSF встречаются такие, которые обеспечивают 70-­90% финансирования конкретного научного направления (например, астрономии, некоторых гуманитарных дисциплин), то применительно к ним можно утверждать, что экспертные советы фактически получают возможность определять развитие своей науки на ближайшее время. Заключения советов, адресованные как программным администраторам NSF, так и руководителям проектов, служат инструментом влияния на работу коллег не только за счет регулирования потока денежных средств, но и с помощью рекомендаций, которые могут иметь решающее воздействие на развитие дисциплины. Отказ в финансировании, к которому приложены соображения экспертов по переработке заявки, может стать стимулом для руководителя проекта, в то время как короткий отрицательный отзыв без комментариев означает своего рода “красный свет”.

Роль же сотрудников NSF фактически заключается в управлении “портфелем” грантов, который должен быть сбалансирован по ряду показателей. Администраторы учитывают рекомендации экспертов, но в ряде случаев исходят из собственных соображений. Так, например, во внимание принимается географическое распределение, и, выбирая из двух равно оцененных заявок, администратор может предпочесть ту, которая поступила из штата со слабой научной инфраструктурой. При сравнении коммерчески перспективного проекта и проекта из сферы “чистой науки” выбор может быть сделан в пользу последнего, так как у него меньше шансов получить финансирование из других источников. В задачи программных администраторов также входит поиск работ, обещающих радикальные изменения в системе научного знания: такой проект может быть поддержан, даже если эксперты расценивают его как слишком рискованный. Подвигнуть программного администратора к решению, противоречащему выводу экспертов, способна забота о притоке новых знаний в образовательные программы. Не самый сильный с научной точки зрения проект может получить поддержку, если в нем предусматривается активное взаимодействие с образованием - как с высшим, так и со средним.

По итогам рассмотрения заявки каждому руководителю проекта направляется извещение о результатах, в котором также приводятся данные о конкурсе - общее количество поданных заявок, число профинансированных проектов. К письму прилагаются копии всех экспертных отзывов, из которых исключается информация, позволяющая определить их авторов.

Автор отклоненной заявки имеет право запросить у программного администратора дополнительные сведения. Если заявитель не согласен с принятым решением, он может потребовать пересмотра. Основанием для апелляции служат процессуальные нарушения, допущенные при рассмотрении, или же обоснованные возражения экспертам. Такие заявления рассматриваются начальником соответствующего управления NSF. Если протест отклоняется, руководитель организации, в которой работает заявитель, может обратиться к заместителю директора фонда.

Особых формальных процедур для апелляций не предусмотрено, они осуществляются должностными лицами фонда в рабочем порядке. По их усмотрению может быть проведена дополнительная внешняя экспертиза. При этом NSF не обязан изменять решения, даже если указанные заявителем нарушение или необъективность действительно имели место. Это связано с тем, что фонд оперирует ограниченными средствами, и решение о финансировании заявки, которой ранее было отказано в поддержке, может создать “неприемлемую ситуацию”, когда единственным способом изыскать средства будет отказ от другого проекта.

Из авторов примерно 30 000 ежегодно отклоняемых заявок 30­50 требуют пересмотра. В 2008 году поступило 34 протеста, ни один из которых не был удовлетворен. В 2007 году при том же числе заявлений лишь одно повлекло за собой пересмотр ранее принятого решения.

Российская модель

Начиная с 1993 года основным для РФФИ остается конкурс инициативных научных проектов, в рамках которого поддержку получают фундаментальные исследования, выполняемые небольшими (до 10 человек) научными коллективами или отдельными учеными. Экспертиза инициативных проектов проводится в несколько этапов и сочетает в себе индивидуальную работу независимых экспертов и последующее коллективное обсуждение заявок.

На первом этапе каждый проект передается на рассмотрение экспертам, готовящим письменные заключения. Согласно “Порядку проведения экспертизы” РФФИ, экспертом может быть признанный специалист с ученой степенью доктора или кандидата наук из числа активно работающих ученых. Списки экспертов фонда утверждаются Бюро Совета РФФИ по представлению специализированных экспертных советов.

По окончании первого этапа должно быть представлено не менее трех отзывов. Если оценки экспертов существенно различаются, проект в обязательном порядке направляется на дополнительную экспертизу.

На втором и третьем этапах заявки рассматриваются в экспертных советах, которые создаются Советом РФФИ по областям знания. В рамках экспертного совета формируются секции по разделам данной области.

По итогам обсуждения заявок и экспертных отзывов на них секция представляет свои рекомендации относительно поддержки проектов и объемов финансирования соответствующему экспертному совету. Эти рекомендации рассматриваются на пленарном заседании экспертного совета. Решения принимаются большинством голосов при условии присутствия не менее 50% списочного состава. Завершающий этап - утверждение рекомендаций на Совете РФФИ.

Организационно-техническое обеспечение всех этапов экспертизы возлагается на конкурсные подразделения фонда. Необходимо отметить, что в РФФИ штатные сотрудники выполняют исключительно  административно-технические функции, не вмешиваясь в процесс экспертизы или обсуждение ее результатов. По должности начальники отделов, организующих экспертизу проектов по различным областям, являются одновременно учеными секретарями экспертных советов, но без права участвовать в подборе экспертов или в обсуждении.

Информация о распределении проектов между экспертами и результатах экспертизы - конфиденциальная. Доступ к ней имеют только председатели экспертных советов и координаторы секций, причем каждый из координаторов - только по своему специальному разделу.

Какая разница?

Первое, что бросается в глаза при сравнении двух систем, - это наличие в РФФИ единой процедуры экспертизы, которую в обязательном порядке проходит каждая заявка. Эксперты, участвующие в этой процедуре, не являются сотрудниками фонда и рассматривают заявки на платной основе. Очевидно, что решение о платной экспертизе было продиктовано кризисными условиями, в которых создавался РФФИ: выплаты экспертам рассматривались как один из способов дополнительной поддержки ученых.

Любопытно, что в США, где экспертиза на общественных началах признается одним из ключевых элементов самоуправления научного сообщества, все чаще звучат высказывания в пользу введения оплаты труда экспертов. Дело в том, что зачастую администраторы вынуждены мириться с низким качеством заключений и недобросовестностью экспертов, так как испытывают сложности с набором добровольцев. Даже в уважаемом научным сообществом NSF их доля не превышает 60% от числа тех, кому направляются предложения. В связи с этим следует признать, что отказ от оплаты экспертизы в угоду идеалистическим представлениям о самоуправлении вряд ли оправдан.

Продолжая сравнение NSF и РФФИ, можно заметить, что и в том, и в другом случае имеет место достаточно подробное обсуждение заявки специалистами. Примечательно, что в NSF после подготовки индивидуальных отзывов и коллективного обсуждения судьба проекта оказывается в руках администрации. Что же касается РФФИ, то, как уже говорилось, после рассмотрения на секции заявка дополнительно обсуждается на пленарном заседании экспертного совета. Для большинства проектов эта стадия является формальной: на практике, экспертный совет обсуждает только спорные заявки, получившие противоречивые отзывы. Однако этот этап позволяет оценить одобренные ранее проекты в более широком научном контексте, обеспечивает участие ученых в распределении бюджета внутри областей знания, так как в данном случае не просто отбираются проекты, а определяются наиболее важные и актуальные направления. В целом, эта процедура дает дополнительные полномочия представителям научного сообщества.

В то же время российская система имеет и ряд недостатков. Например, возможны ситуации, особенно характерные для узких областей, в которых занято небольшое число специалистов, когда одни и те же ученые попеременно выступают то заявителями, то экспертами, фактически монополизируя право определять направление развития данной дисциплины. А поскольку для экспертизы в основном привлекаются специалисты, пользующиеся широким признанием и представляющие господствующие течения, возможно резкое преобладание консервативной позиции, отторгающей нововведения, которые идут вразрез с доминирующей концепцией.

В случае же, когда право решения о поддержке передается в руки программного администратора, появляется возможность компенсировать указанные недостатки. Администратором может стать только признанный специалист по тематике программы, который вполне способен регулировать ситуации последовательной перемены ролей между экспертами и заявителями. Будучи штатным работником фонда на условиях полной занятости, он в большей степени, чем действующие ученые, свободен в принятии решений, у него нет необходимости учитывать возможное недовольство коллег.

Должность программного администратора, который официально выступает от имени фонда, также является своего рода противовесом анонимности экспертов. Основания для анонимности вполне понятны: она избавляет рецензента от беспокойства о последствиях критики в адрес автора проекта, что становится особенно значимым при экспертизе заявок известных и влиятельных деятелей науки. Однако у анонимности есть и оборотная сторона: фактически эксперт освобождается от ответственности за свои поверхностные или субъективные выводы.

Эту ситуацию способен сгладить программный администратор, который, с одной стороны, несет служебную ответственность за объективность принятых решений, с другой - располагает возможностями для предотвращения конфликта интересов или компенсации возникших в ходе экспертизы недоразумений. В частности, при поступлении “разгромного” отзыва на фоне нескольких положительных администратор вправе принять решение о дополнительной экспертизе. Программный администратор также может противостоять консерватизму экспертов: столкнувшись с новаторским проектом, который представляется ему заслуживающим внимания, он вправе принять самостоятельное решение о финансировании.

Дополнительным аргументом в пользу института программных администраторов является тот факт, что у каждой программы появляется “лицо” - официальный представитель, с которым заявители могут предварительно проконсультироваться и который способен дать разъяснения о причинах отказа в финансировании. Сотрудники РФФИ, чей доступ к процессу принятия решений ограничен, не всегда в состоянии убедительно ответить на возникающие вопросы, что может создавать у обращающихся в фонд ученых неприятное впечатление взаимодействия с закрытой бюрократизированной системой.

Нельзя сказать, что передача права принимать окончательные решения в руки административного персонала полностью решает проблемы научной экспертизы и не создает никаких дополнительных затруднений. Вероятность возвращения администратора к исследовательской работе порождает ситуацию, когда одной из его задач становится подготовка к уходу на новую должность путем обеспечения необходимых связей с помощью ресурсов фонда. Не случайно противодействие злоупотреблениям сотрудников рассматривается в NSF как главная цель внутреннего и внешнего административного и финансового надзора.

Если же говорить об основных проблемах экспертизы в РФФИ, то до недавнего времени недовольство ученых было связано, главным образом, с ее закрытостью. Фонд ограничивался опубликованием списков поддержанных проектов, тогда как все документы, отражающие содержание экспертизы, оставались недоступными для заявителей. Такое положение дел вызывало критику со стороны ученых, а главным аргументом за его сохранение было то, что расширение доступа к материалам экспертизы приведет к резкому увеличению документооборота и серьезно затруднит работу фонда. Сказывался и низкий уровень затрат на содержание аппарата РФФИ. Для сравнения: расходы на аппарат NSF составили в 2010 году 319 млн долларов, а на аппарат РФФИ, включая оплату экспертов, около 7,9 млн долларов (215,7 млн рублей). И если административные расходы NSF превышают аналогичные затраты РФФИ примерно в 40 раз, то сравнение количества обработанных за 2010 год заявок показывает менее чем трехкратный разрыв: около 20 тысяч в РФФИ (по всем конкурсам) против 56 тысяч в NSF.

Как известно, несмотря на недостаток средств, руководство РФФИ предприняло целый ряд шагов, нацеленных на то, чтобы сделать экспертизу более прозрачной и открытой. Сегодня каждый заявитель может ознакомиться с отзывами экспертов на его проект.

Эти меры будут способствовать усилению общественного контроля за деятельностью фонда, улучшению имиджа РФФИ, повышению качества экспертизы заявок и в конечном итоге - росту научного уровня поддерживаемых проектов.

Статья публикуется в газетной (сокращенной) версии. Полный вариант вы найдете в “Сборнике научно­популярных статей - победителей конкурса РФФИ 2011 года”, который выйдет в ближайшее время и будет доступен на сайте фонда.