http://93.174.130.82/digest/showdnews.aspx?id=87401c82-e6cd-477b-9713-fe5133b847db&print=1© 2024 Российская академия наук
Эффективность работы региональной власти будут оценивать еще и по количеству молодых семей, улучшивших свои жилищные условия. А ВВП давно надо заменить на другой, более реальный показатель экономического развития.
Это только часть предложений Счетной палаты РФ. Она давно уже не только считает бюджетные деньги и фиксирует нарушения, но и старается влиять на ситуацию. С ее громких заявлений о "черных дырах" в офшорах началась работа над законодательством. Все основные лазейки сегодня закрыты.
Недавно, проверив минэкономразвития, СП объявила, что система мониторинга статистических показателей, который ведет Росстат, не обеспечивает реальную оценку результатов проведения государственной социально-экономической политики. А после завершения аудита Федеральной таможенной службы СП обратила внимание правительства на зависимость таможенных органов от коммерческих организаций. Дело в том, что часть подразделений ФТС располагается в помещениях, которые находятся в собственности коммерческих организаций. В прошлом году на аренду было потрачено 211 миллионов рублей.
О второй ипостаси Счетной палаты "РГ" рассказал глава ведомства Сергей Степашин.
Яблочный спас
Российская газета: Сергей Вадимович, тут недавно, я знаю, вы занимались посадками...
Сергей Степашин: Посадки - не наша прерогатива, а правоохранительных органов. Нередко, правда, с подачи Счетной палаты. По результатам наших проверок в прошлом году было заведено 41 уголовное дело.
РГ: Да я не про эти посадки. Вы же сажали яблони перед зданием Счетной палаты? Почему именно яблони? Из Библии мы знаем, какие напасти постигли людей, когда первый из них надкусил этот плод. Это что, предостережение тем, кто пытается укусить Счетную палату?
Степашин: По определению мы - объект недовольства со стороны нерадивых проверяемых, а в более широком плане - ведомств, интересы которых затронуты нашими проверками или инициативами.
Да, в отношениях с некоторыми из них - и это нормально - есть яблоко раздора. Ведь этот плод - неизбежное следствие не ведомственного, а независимого, внешнего контроля, прописанного в Конституции и федеральном законе о Счетной палате. В этом концептуальное отличие от финансового контроля дореволюционных или советских времен: в первом случае обслуживался царский двор, во втором - номенклатура.
РГ: На днях в Счетной палате состоялось заседание научного совета программы фундаментальных исследований президиума РАН "Экономика и социология знания". Но при чем здесь Счетная палата?
Степашин: Притом, что Счетная палата наряду с выполнением своих основных функций является еще, рискну подчеркнуть, и реальной инновационной площадкой, на которой новейшие достижения фундаментальных наук воплощаются в практику. До четверти вопросов, выносимых ежегодно на Коллегию, связаны с экспертно-аналитической деятельностью, выработкой инновационных подходов в национальной экономике, включая аудит на всех стадиях реализации общенациональной стратегии.
РГ: Дань моде?
Степашин: Дань потребностям развития страны. Это с одной стороны. А с другой - этот аспект нашей работы стал естественным следствием деятельности высшего независимого контрольного органа России. За 15 лет работы Счетной палаты изначально заложенный Конституцией вектор - финансовый контроль - неизбежно привел к пониманию, что это лишь часть общего, системного понятия. Понятия - "государственный аудит".
То есть контроль, независимый от исполнительной власти и конституционно установленный от имени общества, за деятельностью органов этой власти по управлению национальными ресурсами страны - финансовыми, материальными, интеллектуальными. Государственный аудит во главу угла ставит вопрос о соотнесении целей и средств социально-экономических преобразований и уделяет особое внимание анализу "социальной цены" разного рода реформ и стратегий. Отсюда центральной задачей государственного аудита становится осуществление роли особого инструмента оптимизации социально-экономических решений государства в условиях ограниченности общественных ресурсов.
И рыбу спасти, и лес защитить
РГ: Тем не менее главная задача Счетной палаты - следить, как тратятся бюджетные деньги. Власть прислушивается к вашим предложениям "на упреждение"?
Степашин: Вообще, по серьезным, концептуальным вопросам, которые мы ставили за последние три-четыре года, до 70 процентов наших предложений исполнительная власть приняла и реализовала. Когда, например, разрабатывали предложения по оптимизации антикризисных мер, мы регулярно докладывали о своих рекомендациях президенту страны и премьер-министру.
Многие из них были учтены. Скорректирован порядок предоставления государственных гарантий для предприятий реального сектора, приняты решения о докапитализации ряда банков, расширен перечень системообразующих предприятий. Реализован и ряд наших предложений по повышению прозрачности бюджетного процесса. Теперь доходы от инвестирования средств резервных фондов правительства напрямую учитываются в доходной части бюджета.
У Счетной палаты были концептуальные расхождения с минфином (что, кстати, само по себе нормально) в некоторых вопросах экономической стратегии и финансовой политики государства. Мы не поддерживали отказ финансовых властей от достаточных инвестиций "нефтедолларов" в реальную экономику и считали, что надо более критично относиться к росту внешнего корпоративного долга в 2005-2008 годах, который прирастал по 120 миллиардов долларов. Именно с подачи Счетной палаты правительство приняло решение, жестко регламентирующее внешние заимствования госкорпораций и крупных компаний. А то ведь как к кризису подошли? И занятые за рубежом деньги, и нефтяные доходы были проедены.
РГ: Сейчас мы вроде как из кризиса уже выходим. И даже стараемся направить экономику на инновации? Но как-то пока вяло получается.
Степашин: А вы хотите с места - и в карьер? Прорыв надо обеспечить. По результатам наших экспертно-аналитических мероприятий мы выработали такие рекомендации. Предложили обеспечить гарантированный спрос на инновационную продукцию со стороны государства, расширить доступ высокотехнологичных предприятий к льготным кредитным ресурсам.
Также надо срочно навести порядок в учете интеллектуальной собственности, созданной за счет бюджетных средств. В 2007-2008 годах на гражданскую науку было потрачено 232 миллиарда бюджетных рублей. А стоимость новых нематериальных активов, учтенных в реестре федерального имущества, составила за эти годы менее 4 миллиардов рублей. Счетная палата продолжает ставить вопрос о необходимости усиления контроля за трансфертным ценообразованием, которое используется для вывода из-под налогообложения многомиллиардных сумм. И сейчас мы проводим антикоррупционный анализ поправок в Налоговый кодекс.
РГ: То есть вы, по сути, помогаете власти выйти на перспективные траектории?
Степашин: Я бы сказал так: и мы тоже помогаем. Так в процессе подготовки федерального бюджета на 2010-2012 годы Счетная палата сумела убедить правительство сократить некоторые явно избыточные расходы. После наших резонансных проверок постепенно наводится порядок в реализации гособоронзаказа. Оптимизируется численность сотрудников МВД и расходы на содержание ведомства.
Новая коррекция с учетом предложений Счетной палаты ожидает законодательство о государственных и муниципальных закупках. Наконец, в конце прошлого года принят закон, согласно которому впервые пойманные на уклонении от уплаты налогов могут быть освобождены от уголовной ответственности, если возместят все недоимки и уплатят штраф. Запрещается также помещать подозреваемых в неуплате налогов под стражу. Эти законы также в значительной мере базируются на предложениях Счетной палаты, направленных президенту и правительству в августе прошлого года.
Понимаете, институт государственного аудита в российских условиях - это не только система независимой обратной связи, которая дает государству и обществу объективную информацию о реальном положении дел, но прежде всего инструмент эволюции экономики, в том числе - путем изменения законодательства. Например, правительство объявило войну морским браконьерам. В этой сфере Счетной палатой также выявлено множество криминальных сюжетов. Наши предложения по улучшению контроля и надзора за приемкой, транспортировкой, переработкой и хранением уловов рыбы, подготовленные по итогам проверки эффективности госконтроля и сохранения водных биоресурсов Баренцева и Норвежского морей, легли в основу проекта концепции изменения Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".
Внесла Счетная палата свою лепту и в борьбу с незаконной вырубкой леса. Результаты проверки использования лесных ресурсов и соблюдения законодательства при осуществлении оборота древесины в Архангельской области учтены при подготовке постановления правительства "О реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда..."
Маяки сбивают с курса
РГ: Недавно премьер-министр Владимир Путин снова подчеркнул, что власть и впредь будет сочетать курс на инновационное развитие с поддержанием социальных функций государства. Но ведь это разновекторные расходы. Потянем ли?
Степашин: Эта дилемма решается через повышение эффективности и результативности бюджетных ресурсов. Через критическое сопоставление доступных финансовых средств и целей, на достижение которых они будут потрачены. Однако правовые основы социально-экономического прогнозирования, созданные в 1990-е годы, выполнили свою миссию. Сейчас они нуждаются в серьезном совершенствовании, так как не отвечают современным задачам прогнозирования. Все это тесно связано с поиском новых ориентиров развития для посткризисного мира, поскольку прежние системы "навигации" как на национальном, так и на международном уровне оказались недостаточно точны.
РГ: И какие ориентиры сбивают нас с правильного курса?
Степашин: Президент Франции Николя Саркози инициировал создание известной Комиссии по измерению экономической эффективности и социального прогресса под руководством Нобелевских лауреатов Джозефа Стиглица и Амартии Сена. Она оценила, какие проблемы возникают в связи с использованием показателя ВВП в качестве ключевого индикатора экономической эффективности и социального прогресса, и нельзя ли найти что-то более подходящее и точное. Ответ получился вполне ожидаемый: да, существующая система статистик является несостоятельной, и именно поэтому кризис многих застал врасплох. То есть рост или падение ВВП не отражают истинное самочувствие экономики.
РГ: Новые маяки найдены?
Степашин: Ищем. Эти вопросы волнуют сегодня практически все государства. На международном уровне создана Рабочая группа Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) по ключевым национальным показателям, руководителем которой является ваш покорный слуга. Счетная палата РФ заключила партнерские отношения с Организацией экономического сотрудничества и развития по проекту измерения прогресса.
На национальном уровне мы также участвуем в процессе создания механизма нового прогнозирования. Его стержень - внедрение программно-целевого метода. Он обеспечивает прямую связь между распределением бюджетных ресурсов и результатами их использования в соответствии с приоритетами государственной политики. В основе лежит принцип управления по результатам. Это предполагает установление не только прямых, но и обратных связей между процессом целеполагания и оценкой достижения этих целей. Вот почему важным компонентом стратегического управления выступает этап мониторинга и государственного аудита деятельности всех систем государственной власти.
РГ: И кто же выносит вердикт: цель достигнута или нет?
Степашин: Основанием являются данные и результаты анализа Счетной палаты, Контрольного управления президента, контрольных органов правительства. Работа по созданию такой системы государственного стратегического управления, начатая несколько лет назад, в основном завершена. И она уже начала внедряться.
Главным козырем системы государственного стратегического управления являются документы под названием "Доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования". Сокращенно - ДРОНД. Субъектами же выступают федеральные органы исполнительной власти - министерства, ведомства, службы и агентства. Этими докладами занимается также и Счетная палата.
ДРОНДы против фронды
РГ: Чем же хороши ваши ДРОНДы?
Степашин: Структура докладов носит универсальный характер и позволяет реализовать концепцию "управление по результатам". Судите сами: среди заложенных в ДРОНДы критериев - перечень стратегических целей и тактических задач, обоснование временных границ решения этих задач, изложение причин недостижения плановых показателей, оценка результативности бюджетных расходов, меры по повышению этого показателя.
РГ: Признаться, в печати ни разу не встречала рассказа об этом направлении вашей работы. Шифруетесь?
Степашин: Значит, ваша газета будет первой. А скрывать нам нечего. В 2008-2009 годах, например, эксперты палаты дважды провели оценку ДРОНДов. Анализ показал, что на конец прошлого года у 20 процентов субъектов бюджетного планирования оценки обоснованности определения либо изменения целей и задач оказались ниже удовлетворительного уровня. Но это уже прогресс. Годом ранее доля таких субъектов была 50 процентов.
РГ: Сергей Вадимович, кто же конкретно ходит в "плохишах"?
Степашин: По этому аспекту ДРОНДа - минсельхоз и минрегион. В проекте доклада по минсельхозу на 2010-2012 годы в составе целей не учтен такой приоритет устойчивого развития, как повышение качества жизни. Но именно он предусмотрен "Стратегией национальной безопасности РФ до 2020 года", где говорится о продовольственной безопасности за счет импортозамещения.
А в ДРОНДе минрегиона не определены задачи, решение которых обеспечивало бы достижение такой стратегической цели, как стимулирование социально-экономического развития регионов поддержкой приоритетных инвестиционных проектов с использованием механизма частно-государственного партнерства. Критическая оценка обоснованности определения и изменения целей выставлена минэкономразвития, в ДРОНДе которого на 2010-2012 годы "упущены" пункты о развитии экономической интеграции, о доходах от использования федерального имущества и ограничено содержание пункта о прогнозировании социально-экономического развития. По обоснованиям соотношения между затратами федерального бюджета и предполагаемыми результатами неудовлетворительная оценка выставлена более чем 70 процентам субъектов бюджетного планирования, в том числе - минрегиону, минэкономразвития, МИД России, минюсту, минтрансу, минэнерго, Роскосмосу, ФСКН.
РГ: И что?
Степашин: Нами направлены в правительство соответствующие соображения. В результате намечаются положительные сдвиги. В целом же теперь можно говорить о формировании новой управленченской традиции, связанной с внедрением публичных процедур повышения эффективности деятельности госорганов. Былое фрондерство некоторых органов исполнительной власти уступает место исправлению их ДРОНДов.
РГ: То есть процесс пошел?
Степашин: Знаете, в физике масса определяется как мера инерции. Ее трудно сдвинуть. Инновации в нашей сфере даются так же непросто, как в промышленности. Но, согласно тому же закону физики, сдвинув массу, ее уже трудно остановить.
Но и простимулировать процесс невредно. Вот почему недавно Счетная палата предложила всем регионам включить в их традиционные отчеты перед Центром дополнительные пункты в оценки эффективности работы органов исполнительной власти. Речь идет о качестве управления расходами на приоритетные национальные проекты, на развитие промышленного потенциала региона, на ввод нового жилья. Будет фиксироваться количество молодых семей, улучшивших жилищные условия, регистрироваться динамика развития социальной сферы на селе.
Академия наук и яичница
РГ: Как Счетная палата оценивает эффективность деятельности Российской академии наук?
Степашин: Скажу так: рублю, вложенному в РАН, так и не удается выбиться в доллары. Наши проверки показали, что там не отработана система формирования агрегированных данных о научных исследованиях в рамках президентских или государственных программ, грантов, хозяйственных договоров с заказчиками. Отсутствуют данные о средней стоимости объектов интеллектуальной собственности и о соотношении между ней, стоимостью, и затраченными на научно-исследовательские работы ресурсами. Нет процедур оценки потребности в финансовых ресурсах на перспективные научные исследования.
РГ: И что же Счетная палата?
Степашин: И ученым, и в правительство направлены наши аргументы. Они таковы. Нужно объективно оценивать эффективность отдачи от бюджетных вложений. Следует аргументировано ограничивать количество проектов, под которые запрашиваются бюджетные средства, чтобы сконцентрировать ресурсы на прорывных направлениях. Необходимо также жестко останавливать "вливание" бюджетных средств в проекты, бесперспективность которых выявилась уже после начала их реализации, например, из-за изменившихся внешних конкурентных условий.
РГ: Но, как говорится, нельзя приготовить яичницу, не разбив хотя бы одного яйца.
Степашин: Бернард Шоу как-то сказал: за всю жизнь я не снес ни одного яйца, но это не мешает мне судить о вкусе яичницы. Дело в том, что главная проблема отечественной фундаментальной науки - это парадоксальное сочетание ее высоких достижений с низким качеством хозяйственного управления. При этом - почти полное отсутствие внутреннего контроля эффективности использования материальных и интеллектуальных ресурсов.
РГ: Не получается ли так, что дискуссии ученых с представителями Счетной палаты - это вроде разговора с фининспектором о поэзии?
Степашин: Традиционные сомнения академического сообщества по поводу возможности финансово-экономического прогнозирования деятельности РАН, конечно, сохраняются. И мы к этому относимся со всем возможным тактом. Но вообще во всех развитых странах существует практика проектного финансирования исследований.
На мой взгляд, Российская академия наук, которая остается одним из наших конкурентных преимуществ, нуждается сегодня в новом уровне честности, справедливости и транспарентности. И это касается не только ключевого общественного ресурса России - средств федерального бюджета, но и управления интеллектуальным потенциалом и человеческими ресурсами. Вспомните каноническое изречение Бисмарка о том, что франко-прусскую войну выиграл немецкий учитель.
РГ: Управлять интеллектуальным потенциалом? Это как? Соберем ученых и заставим их выдавать идеи по плану?
Степашин: Этим у нас занимались в "шарашках". А в нынешней России управление ресурсами государства - это и повышение качества управления нематериальными активами всей нации, включая ее научный потенциал и интеллектуальную собственность.
Государственный аудит подробно анализирует состояние этой системы. По нашим подсчетам, стоимость интеллектуальной собственности на балансе российских предприятий составляет лишь 2-3 процента от общей стоимости их активов, тогда как в странах, исповедующих "экономику знаний", этот показатель равен 60-70 процентам. А ведь государству должен причитаться доход от всех изобретений, сделанных в рамках программ, финансируемых из бюджета. Вот почему мы предложили правительству конкретные показатели, необходимые для систематического мониторинга результативности решений власти в этой сфере.
РГ: Вы уверены, что ученые примут вашу "шкалу ценностей"?
Степашин: Конечно, важнейшим условием успешности преобразований является общественный консенсус относительно целей, этапов и методов осуществления экономического "рывка в будущее".
Но проблема в том, что наше общество не просто неоднородно, оно живет в разных социальных мирах с абсолютно разным желаемым будущим. На практике эффективность или неэффективность каких-либо стратегий, решений, поступков люди оценивают не на рациональных основаниях, а в координатах своих собственных "идеальных миров". В результате то, что кажется эффективным, например, с точки зрения постиндустриального менеджера, выглядит абсолютно неприемлемым или даже аморальным для человека, живущего ценностями традиционного общества.
РГ: Получается, кто-то должен заняться "сводничеством" этих позиций?
Степашин: Не обязательно. Конечно, государство вынуждено учитывать тот факт, что наиболее эффективные стратегии значительная часть общества может не поддержать. В подобной ситуации нужно обладать огромным авторитетом и силой воли, чтобы не пойти на компромиссы и не получить в результате скрещивания патерналистских и модернистских стратегий нежизнеспособную химеру.
Поэтому, заключая с обществом новое "соглашение" о том, каким будет желаемое завтра и каким путем мы к нему пойдем, эффективное государство и "стратегирующий класс" должны прежде всего обеспечить единство мотивации и абсолютную ясность в понимании происходящего у всех участников процесса. И здесь большую помощь государству способен оказать институт государственного аудита. Ведь он выступает инструментом обеспечения легетимности (или выявления нелегитимности) многих государственных решений, равно как и одним из источников рекомендаций властным структурам по решению возникающих проблем. Тем более что в Счетную палату стекаются новейшие достижения фундаментальных и прикладных наук - результат работы НИИ Системного анализа Счетной палаты РФ и Высшей школы государственного аудита МГУ.
РГ: Сейчас, на фоне катастрофической нехватки денег в бюджете, грядет новая волна приватизации. Будут ли учтены уроки 1990-х годов? В свое время в интервью нашей газете о приватизации тех лет Нобелевский лауреата по экономике Джозеф Стиглиц...
Степашин: Помню-помню. Он сказал, что тогда имело место фантастическое надувательство. Кажется, вы брали это интервью...
РГ: Спасибо за внимание к нашей газете. Так учтем уроки?
Степашин: Достижение большей справедливости, пожалуй, самая нервная струна нашего общества. Увы, эта самая пронзительная национальная идея неоднократно оказывалась объектом надругательства, оборачивалась трагедией российского выбора.
Провозглашенный в позапрошлом веке во имя счастья народа террор индивидуальный трансформировался в прошлом веке в террор массовый, в ГУЛАГ и идеологическое гетто. А уже в постсоветский период мечтой народа о справедливости кощунственно злоупотребили в очередной раз: итоги ваучеризации и приватизации стали символом несправедливого распределения доступа граждан к плодам эксплуатации национальных ресурсов. Общественная мораль была уязвлена настолько, что последствия до сих пор сказываются на национальной психике. Не потому ли среди граждан процветает правовой нигилизм?
Этап "ваучерной" приватизации с нарушением не только норм справедливости, но и действующих законов мог быть осуществлен только в отсутствии в стране органа независимого внешнего финансового контроля. В ходе проверки сформированной лишь в 1995 году Счетной палатой следующего, "залогового" этапа приватизации, установлено, что сумма банковских кредитов, полученных государством от передачи федерального имущества в залог, равняется сумме "временно свободных средств" федерального бюджета, размещенных минфином в этих банках, которые и стали победителями аукционов. Легко представить, сколь гнетущим было воздействие итогов приватизации.
На последующих этапах участие Счетной палаты не единожды в разы увеличивало предпродажную стоимость объектов и, соответственно, доходы бюджета. И, что не менее важно, обеспечивало легитимность изменения формы собственности. Внешний, независимый контроль в ходе приватизации - обычная практика в большинстве стран. Она будет реализована и у нас.